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"民告官":草民与公权力的角力(二)

试水行政案件异地审理

公权力被起诉,一定意味着政府机关错了吗?

当然不是。按照蔺文财的说法,在法律层面上,“民告官”并不比其他案件特殊,作为被告的政府机关,在法庭上同样拥有申辩的权利,同样可以依法胜诉为自己正名。“况且,民告官并不是和政府对立,而是一种良性互动。我们所抗争的对象,是假借公权实施违法行为的个人”。

由于自己做的事被许多人视作“与公权力叫板”,所以蔺文财尤其强调在法律许可范围内替人维权。他的所有授权委托书上,都有这样一段话:“委托人承诺:不参与集会游行、集体上访等行为,如有以上行为,本次委托关系自动解除。”

蔺文财也关注立法本身的一些“遗留问题”。他曾向全国人大相关部门写信,陈述行政诉讼现行法律中“管辖地”问题的弊端。

而当年参与立法的姜明安,也多次在公开场合表示,目前行政机关对法院的影响比较大,法院在人、财、物都由政府掌管的情况下,很难不受某些地方政府的掣肘。这位法学家经常引用的一个案例是,湖南某县法院因为判决县政府败诉,竟被县政府停发了几个月的工资。

尽管蔺文财提出的见解没有得到过官方回复,但一些地方法院陆续开始筹谋变革,试水行政案件的异地审理。

在浙江台州,两个基层法院法官一句“干脆交换审理算了”的戏言成为现实。当地难办的案子,移到异地就能审理,而且大都做出了相对公正的判决。

汪华富是这一转身的见证者。他是台州市路桥区法院第一任行政庭庭长。

在此前的1995年,汪华富就已出任行政庭庭长。当时他觉得“特别为难”——出任庭长两个月,汪华富就收到了5起关于拆迁的行政诉讼,被告都是区政府。第一批案子让他真切地感到行政案件难办,在面对政府时,他有时甚至说话都要低声下气。

这位法官感慨,法官审案子本来天经地义,但他一边要面对法律,一边还要面对现实。

在法律和现实间挣扎,其实一直是很多法院行政庭的生存状态。为了谋求更多的生存空间,台州市一些县市的法院开始了摸索。

2002年,台州市中院启动行政案件的异地交叉管辖,辖区县市的行政案件实行异地审理。当然,这样的试水,如当年安徽凤阳小岗村试行家庭联产承包责任制一般,在忐忑中低调进行着,没有文件,没有会议简报。

实行异地交叉管辖不久,汪华富就接到了一起来自邻市温岭的案子。因为社保问题,温岭市5家企业的400名职工,将温岭市政府推上了被告席。

温岭市市长亲自出庭应诉。尽管如此,汪华富依然感到腰板硬了。以前审理此类案件,有时会被辖区领导指责“不支持当地政府工作”,但审理外地的案子就少有这样的压力。

一年以后,台州中院统计,一审审结被告为县级政府的案件中,政府败诉率超过60%。而此前,这一数据仅为13%。

其后,在全国行政审判工作会议上,这一“异地交叉管辖”的创举获得高调认可。个别省市和地区开始起而效仿。

更具革新色彩的是今年年初最高人民法院的一条司法解释。该司法解释明确了“被告为县级以上人民政府的案件,由中级人民法院管辖”。最高人民法院副院长奚晓明评论说,此举的目的在于排除行政权力对于司法权的不当干预。

不独地方政府会成为被告,据《瞭望》周刊报道,国务院各部委中,财政部、铁道部等29个部门近年都应诉过行政诉讼案件。

部级单位也可能被人推上被告席,这很大程度上不负当初立法者们的平等立法意识。

但姜明安寄望更多。他说,一些地方政府的官员对“民告官”的理解仍然有偏差,他们认为这“不利于社会稳定”。

他说,诉讼和法制渠道一旦被堵,社会矛盾得不到有效化解,这才是大大地有害稳定。

在昆明市郊的一间办公室内,蔺文财眼睛盯在自己的网站上,一条一条地翻看求助者们的留言。

“要说呢,我感觉国家的法治化进步还是挺明显的,司法部门的自我修补能力也在增强。”蔺文财对一旁的人嘟囔,有些像是在自言自语。

一条留言引起了他的兴趣。眼睛仍瞄着电脑屏幕,他同时一手拨出了电话:“你好,我是‘中国民告官网站’站长蔺文财。”

律师就春运火车票涨价状告铁道部

-口述人:乔占祥

-身份:律师

那时候我还在石家庄三和时代律师事务所做律师。2001年的1月,我到外地办案。那段时间北方雪下得很大,雾也很大,所以我放弃了自己开车外出的念头,好多年不坐火车后就这么偶然地又坐了一次火车。

赶上了春运,在那趟车上,我发现乘客们对春运火车票涨价一事议论纷纷。当时我脑海中突然一闪念:“铁老大”说涨价就涨价,有何法律依据啊?于是,我一出差回来,就开始收集资料仔细研究。

果然,一研究就发现了问题,我认为铁道部公布的春运火车票上浮的这一行政行为是违法的,因为火车票价不是市场调节价,根据价格法相关规定,火车票价属于政府定价,铁道部未经国务院批准而擅自涨价是违法的。而且,依据价格法,火车票票价上浮应该举行价格听证会,铁道部在决定上浮方案时没有走这个程序,所以涨价行为是违法的。

找到法律上的问题后,为形成自己权益受损的事实,我又购买了从石家庄到磁县的车票和从石家庄到邯郸的车票。第一张车票比涨价前多了5块钱,第二张比涨价前多了4块钱。

那年的1月18日,我给铁道部传真了一份《行政复议申请书》。

铁道部能不能受理我的行政复议,说实话,我自己心里没底,但我清楚,如果直接向法院提起诉讼,立案就更没有把握了。

我曾打电话向铁道部询问,工作人员告诉我说他们收到了传真。可没想到,四天后的1月22日,铁道部就给我发出了《受理通知书》。据说,这是当年铁道部受理的第一起行政复议申请,也是中国公民第一次通过法律程序就春运火车票涨价做出的正式质疑。

据我事后侧面了解到的情况,当时铁道部接到复议申请后,内部争议很大,大多数人的意见是不予受理,因为按照当时的法律规定,抽象的行政行为是不属于受理范围的。另外一种意见认为,即使涨价行为算是抽象行政行为,但新修改的行政复议法也规定对红头文件可以申请复议。

3月21日,铁道部给我发来了行政复议决定书。铁道部做出维持票价上浮的决定。

我随即向北京一中院提起行政诉讼,并最终获得了立案。法院能受理这个案子,接下这个难题,对他们本身来说也是一个很大的挑战。开庭那天,许多人都来申请旁听。我自己就是律师,所以我自己为自己做了诉讼代理。法庭辩论很激烈,双方各自陈述自己的道理。

法院一审判决我败诉。这时候,许多人打电话声援我,希望加入诉讼,但我考虑再三后还是拒绝了,因为我觉得以普通公民个人的力量来做这件事可能更有意义。

也有人劝我放弃诉讼,不然瞎忙活一场。但我有自己的考虑。我把整个事情看作一场足球比赛,行政复议是赛前热身,法院一审是正式比赛的上半场,二审就是下半场,既然比赛开踢了,我就要把整个程序都走完,这对大众本身也是个普法的过程。

很快,我上诉至了北京市高级人民法院。高院经审理认为,铁道部的通知是向主管部门上报了具体通知方案并得到批准之后所做的。判决书说,在价格法配套措施出台前,铁道部价格上浮的行为并无不当之处。

应该说,输掉官司,是在我的意料之中,但令我没有想到的是,这个事情引发了那么多人的关注,也根本没想到媒体和舆论的力量会那么大。许多人给我写信、发邮件甚至登门支援。其中,一位在铁路系统教学的老教授,为我提供了铁路系统体制、收入等一手的资料,而这些内情是系统外部的人很难掌握的。

其实,在当时的法治环境下,仅凭我自己一个小小的律师,铁道部这么大的行政机构能够受理我提起的行政复议,法院能够受理行政诉讼,能让这件事情进入法律程序,这本身就是一个最大、最意外的胜利。民意需要有表达的出口,而在那一年的那件事上,我做的事恰好成为了这个出口。

第二年,铁道部就举行了春运价格听证会。虽然我没能参加,但听证制度的实施,才是最重要的,也是我之前的诉求。

后来,我来到北京继续做律师,平时接的一些案子也有涉及到行政诉讼的。

行政诉讼大事记

□1982年

全国人大常委会通过的民事诉讼法(试行)规定,“法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法规定。”

□1986年10月

一个由高校行政法学者和人大法工委专家构成的中国行政立法组成立。

□1988年

温州农民包郑照状告县政府,被称为“民告官”第一案。

□1990年10月1日行政诉讼法正式施行,“民告官”有了专属法律规定。

□1995年1月1日国家赔偿法施行。